Po co prezydentowi Wrocławia partycypacja? Przypadek Rady Kultury Wrocław
Proces uspołeczniania polityki kulturalnej Wrocławia rozpoczął się na przełomie 2018 i 2019 roku. Pierwsze deklaracje powstały po stronie urzędników – powołanie Rady Kultury postulowano w dokumencie „Kultura Obecna!” przygotowanym m.in przez obecnego prezydenta Wrocławia Jacka Sutryka, obecnego dyrektora Departamentu Spraw Społecznych Bartłomieja Świerczewskiego, obecnego dyrektora Wydziału Kultury Jerzego Pietraszka oraz obecnych dyrektorów Strefy Kultury Wrocław Krzysztofa Maja i Dominikę Kawalerowicz. W treści tego dokumentu można znaleźć bezpośrednie określenie celowości powołania Rady Kultury, czyli monitorowanie realizacji celów strategicznych zapisanych dokumencie „Kultura – Obecna!” oraz innych celów pobocznych.
proj. Anastazja Jarodzka
Temat Rady Kultury powrócił podczas kampanii prezydenckiej Jacka Sutryka. Najgłośniej o potrzebie rozpoczęcia procesu uspołeczniania kultury, podczas i po zakończeniu kampanii, mówił Kostas Georgakopulos, dyrektor festiwalu muzycznego Avant Art oraz prezes Fundacji Avant Art. Wielokrotnie podkreślał, że „Rada Kultury to jest środowisko oddolne, NGO-sy, ale też instytucje publiczne, pozapubliczne, animatorzy kultury, osiedla, ulice, miasto.” Podkreślał także rangę Rady: „Ważne jest, aby decyzje dotyczące tak ważnych dla miasta ośrodków kultury jak Muzeum Współczesne Wrocławia z jednej strony, a Centrum Reanimacji Kultury z drugiej nie zapadały bez opinii Rady.”
Intencją prezydenta wyrażoną w liście z dnia 26 sierpnia 2019 roku jest „wypracowanie efektywnych narzędzi debaty o kulturze angażującej wszystkich wrocławskich reprezentantów. Aby zrealizować to zadanie utworzona została Grupa Kultura Wrocław, w której spotkaniach regularnie uczestniczą przedstawiciele ok. 30 organizacji pozarządowych.” Grupa Kultura Wrocław funkcjonowała jako rozszerzenie Grupy Branżowej Kultura (ta zaś została stworzona w październiku 2018 roku na podstawie zapisów dokumentu „Wdrażanie Strategii rozwoju współpracy miasta Wrocławia z organizacjami pozarządowymi na lata 2018 – 2022 z NGO we Wrocławiu”).
List potwierdził rolę Fundacji Avant Art w procesie uspołecznienia wrocławskiej kultury, miała ona sprawować merytoryczną opiekę nad grupą. Prezydent nadał temu procesowi bieg: „Moją intencją jest, aby model uspołeczniania polityki kulturalnej miasta był wypracowany poprzez dalsze spotkania Grupy Kultura Wrocław oraz jej zespołów roboczych w porozumieniu z Departamentem Spraw Społecznych i wydziałem Kultury. Ostatecznie zostanie on przedłożony pod dyskusje i akceptację na II Kongresie Kultury. Bardzo ważnym zadaniem Kongresu będzie także wyłonienie kandydatur, reprezentujących stronę społeczną w przyszłej Radzie.”
Środowisko zachęcone tym apelem, wspólnie z urzędnikami i pracownikami instytucji kultury rozpoczęło prace nad organizacją kongresu, który miał wyłonić część członków Wrocławskiej Rady. Grupa Kultura Wrocław, która była współorganizatorem kongresu, opracowywała dokumenty prawne określające tryb działania Rady i jej kompetencje.
Grupa Kultura wraz z pracownikami SKW oraz pracownikami Urzędu Miasta miała pracować nad obmyślaniem koncepcji i kompetencji Rady. Robiła to pod okiem przedstawicieli Departamentu Spraw Społecznych, zazwyczaj w obecności dyrektora Bartłomieja Świerczewskiego. Na tym etapie zaczęły pojawiać się problemy komunikacyjne. Jak wynika z ewaluacji procesu uspołeczniania (która obejmowała proces do marca 2020 roku), sporządzonej przez Artura Celińskiego z DNA Miasta, środowisko zaangażowane w działania od strony obywateli zgłaszało liczne wątpliwości związane z brakiem celów dalekosiężnych Rady. Nie wiedziano dokładnie, o jakiego typu (istotne dla środowiska) decyzje tu chodzi. Zwracano uwagę, że urząd mówi o partycypacji, ale nie deklaruje w jasny sposób, co chce za pomocą tej partycypacji osiągnąć.”
Pierwszy kryzys komunikacyjny pojawił się w momencie publikacji Zarządzenia Prezydenta w sprawie Wrocławskiej Rady Kultury, które nie pokrywało się treścią z regulaminem uzgodnionym na spotkaniach Grupy Kultura Wrocław, odbywających się pod okiem urzędników. Urząd zobowiązał się, że ostateczny kształt dokumentu zostanie wypracowany wspólnie. Tak się nie stało. Departament Spraw Społecznych nie dopełnił swojego zobowiązania i nie przedstawił do konsultacji efektów pracy prawników pracujących w Urzędzie. Urząd Miasta nie wyznaczył w trakcie prac nad treścią Zarządzenia swojego prawnika, naturalną konsekwencją była legitymizująca rola urzędników obecnych na spotkaniach podczas procesu. Sytuacja stała się krytycznym zagrożeniem dla kontynuacji całego procesu. Jak wynika z ewaluacji po stronie środowiska pogłębił się stopień nieufności wynikającej z niedotrzymania umowy i wątpliwość co do rzeczywistych kompetencji grupy przy współtworzeniu Rady.
Opierając się na wcześniej wspomnianej ewaluacji można stwierdzić, że sytuacja kryzysu spowodowała rozłam w Grupie Kultura Wrocław, z której wyłoniła się Akcja Kultura, oddolna grupa obywateli, która w założeniach miała pełnić funkcję kulturalnego watchdoga. Akcja deklaruje chęć wprowadzenia do działań związanych z kulturą szeregu zasad, m.in zasady jawności, odpowiedzialności, obiektywizmu. Od powołania w lutym 2020 roku Akcja Kultura nagłaśniała problemy komunikacyjne wynikające ze współpracy z miastem.
Kolejny problem pojawił się w toku przygotowywania programu Kongresu. Z rozmowy z Aliną Czyżewską, pracowniczką Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska dowiedziałam się, że przedstawiciel Grupy Kultura Wrocław zaproponował jej udział w panelu prezydenckim planowanym na ostatni dzień Kongresu. W wyniku interwencji urzędników, została ona przeniesiona do innego panelu ku złości i rozgoryczeniu środowiska, wnoszącego o merytoryczną rozmowę na temat Wrocławskiej Rady Kultury na ostatnim etapie działań.
proj. Anastazja Jarodzka
Organizacja Kongresu, mimo wielu przeszkód spowodowanych pandemią, stała się priorytetem. Z wielkim wysiłkiem nie tylko strony społecznej, ale też pracowników Strefy Kultury Wrocław i pracowników Urzędu Miasta udało się zorganizować wydarzenie i przeprowadzić wybory do Rady. Przedsięwzięcie nabrało ogromnych rozmiarów – zgłosiło się 52 kandydatów. Do czynnego udziału w wyborach zarejestrowało się 4295 osób. Frekwencja w wyborach wyniosła 71%.
Procedura wyborcza – możliwość wzięcia czynnego udziału każdego, kto zostanie pozytywnie zakwalifikowany na podstawie regulaminu Wrocławskiego Kongresu Kultury podkreślać ma wysoką rangę samej Rady. Powszechny charakter mają wybory do Sejmu, Senatu, na urząd Prezydenta RP, do rad gmin, powiatów, sejmików wojewódzkich, na urząd wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz do Parlamentu Europejskiego – są to najważniejsze organy władzy państwowej.
Podczas panelu Prezydenckiego, który odbył się na miesiąc przed powołaniem Wrocławskiej Rady Kultury prezydent tłumaczył jednak, że: „(…) Ilekroć ktokolwiek tworzy jakąkolwiek radę, pojawia się oczekiwanie, żeby była omnipotentna, żeby o wszystkim decydowała. Kiedy mówimy o tym, że ktoś chce mieć władztwo, musimy za każdym razem pamiętać o odpowiedzialności. O tej odpowiedzialności dużo mniej rozmawiamy z powodów oczywistych – jest to dla wielu niewygodne lub nie ma znaczenia. Dla mnie to ma ogromne znaczenie i nie mogę pozbawić się odpowiedzialności, która jest opisana i skodyfikowana w określonych przepisach prawa.”
W wyborach zorganizowanych podczas Kongresu wyborcy zarekomendowali kandytatów strony społecznej. Prezydent Wrocławia Zarządzeniem powołał Wrocławską Radę Kultury. Podczas pierwszego posiedzenia Rada w wyborach jawnych wybierała swoje Prezydium. Jeden z członków Rady, reprezentant strony społecznej Tomasz Sikora opowiedział mi o naciskach, jakie prezydent Sutryk wywierał w tym procesie. „Prezydent zrobił wybieg wprzód i w ciągu pierwszych pięciu minut zaproponował Panią prof. Agnieszkę Franków-Żelazny na Przewodniczącą. Ponieważ wybory były jawne, wszyscy przedstawiciele prezydenta w Radzie zagłosowali na jego kandydatkę, Pani Franków-Żelazny zagłosowała na siebie – a jest przedstawicielką strony społecznej, więc uzyskała przeważające 8 głosów. Ciekawe jest, że właśnie regulacje co do jawności tego głosowania zmieniono Zarządzeniem Prezydenta bez konsultacji z Grupą Kultura” – i dodaje – „w Radzie gra się większością i antagonizuje strony.”
Na tym samym posiedzeniu członkowie Rady dostali do podpisu oświadczenia o zachowaniu tajemnicy. Podpis stanowił warunek pozostania w Radzie. Działania urzędników wzbudziły protest reprezentantów strony społecznej, która zażądała wyjaśnienia zapisów, do czego zobowiązał się dyrektor Departamentu Spraw Społecznych Bartłomiej Świerczewski. Ze względu na brak wyjaśnień, członkowie Rady poinformowali o zaistniałej sytuacji Sieć Obywatelską Watchdog Polska. Reprezentantka Watchdog wspomniana przeze mnie wcześniej, Alina Czyżewska zgłosiła chęć wzięcia udziału w obradach Rady, na kilka dni przed publikacją artykułu uzyskała odpowiedź odmowną. Mimo, że w obradach podczas każdego spotkania uczestniczą pracownicy urzędu – osoby niebędące członkami Rady. Protokół trzeciego spotkania Wrocławskiej Rady Kultury stanowi, że dyrektor Świerczewski wyraził smutek z powodu faktu, że członkowie Rady w rozmowach zewnętrznych (poza Radą) umniejszają znaczeniu i kompetencjom Rady. Jednocześnie deklaruje, że nie chce rozwijać kontekstu oświadczeń podpisywanych przez członków WRK o obowiązku zachowania tajemnicy informacji i tajemnicy danych osobowych.
Napisałam do dyrektora Departamentu Spraw Społecznych Bartłomieja Świerczewskiemu z prośbą o odniesienie się do zarzutów stawianych przez członków Rady i Watchdog. Odpowiedział, że „(…) członkowie Rady są zobowiązani do podpisania Oświadczenia, ponieważ jego treść wynika z Zarządzenia powołującego Wrocławską Radę Kultury i tym samym umożliwia jego realizację. Z podpisania tego oświadczenia – i to jest bardzo istotne – wynika upoważnienie członków WRK do przetwarzania danych osobowych, których administratorem jest Prezydent Wrocławia.”
Na jakiej podstawie prawnej prezydent Wrocławia w Zarządzeniu o powołaniu członków Wrocławskiej Rady Kultury obliguje ich do przestrzegania przepisów dotyczących ochrony danych osobowych? „Członkowie Rady Kultury, którzy w większości nie są pracownikami urzędu nie mają prawa spotkać się z danymi osobowymi, które nie są dostępne szerokiemu ogółowi” – mówi mi w rozmowie telefonicznej Alina Czyżewska z Watchdog, która przygląda się działaniom przedstawicieli miasta w pracach Wrocławskiej Rady Kultury. „RODO i ustawa o ochronie danych osobowych nakłada obowiązek związany z przetwarzaniem i ochroną danych osobowych na podmioty publiczne, realizujące zadania wynikające z prawa. Prezydent nie może tego obowiązku przerzucić na obywateli. Co do pomysłu, zapisanego w zarządzeniu, że członkowie i członkinie Rady Kultury do końca życia nie mogą pisnąć słowa o tym, o czym rozprawiano na posiedzeniach Rady – to jest kompletna aberracja. Knebel, tajność i zakaz przekazywania informacji – ustanowione jakimś zarządzeniem? Art. 31 Konstytucji we Wrocławiu nie obowiązuje? – nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie.” – dodaje.
Członkowie Rady ze względu na członkostwo nie stają się urzędnikami, pół-urzędnikami czy mieszkańcami uprzywilejowanymi. Co więcej ich współpraca z instytucjami państwowymi, którą definiuje m.in Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie odbywa się na zasadach: pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności. Jawność tego procesu jest więc nieodłącznym elementem takiej współpracy.
Wrocławska Rada Kultury nie została jednak powołana na mocy tej ustawy, która jest jednym z kilku narzędzi konsultowania przez organy ze stroną społeczną spraw ważnych dla miasta. „Pozostałymi są rady młodzieżowe i rady seniorów, do których powoływania uprawnione są organy stanowiące, czyli Rada Miasta. Inne społeczne ciała doradcze czy konsultacyjne, jak np. Rada Działalności Pożytku Publicznego czy Komitet Rewitalizacji. to ciała powoływane na podstawie konkretnych upoważnień ustawowych. Prawnym narzędziem do konsultowania przez organy ze “stroną społeczną” spraw ważnych dla miasta, są przede wszystkim konsultacje społeczne. Inną możliwością współpracy organu administracji i obywateli są zespoły, o których mowa w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Takie zespoły, utworzone Zarządzeniem Prezydenta, funkcjonują np. w Krakowie.” – pisze do mnie w mailu Czyżewska.
„Organ wykonawczy (Prezydent) nie ma swobody w tworzeniu i powoływaniu ciał społecznych, wyznaczaniu im celów i zadań oraz tworzenia własnych regulacji w tym zakresie. Organy, zgodnie z zasadą legalizmu, wyrażoną w Art 7. Konstytucji, są obowiązane do działania na podstawie i w granicach prawa.” – kontynuuje Alina Czyżewska. „We Wrocławiu dostaliśmy piękną lekcję tego, co się dzieję kiedy organy władzy publicznej działają bez żadnego trybu, czyli naruszając Art. 7 Konstytucji.” – kwituje.
proj. Anastazja Jarodzka
Gdy organy państwowe wychodzą poza swoje kompetencje, powstaje zagrożenie dla przestrzegania chronionych konstytucyjnie praw obywateli. Powstaje fantastyka prawna, w której żaden podmiot nie może się odnaleźć. Organy zaczynają działać uznaniowo.
„Skutkiem działania bez podstawy prawnej prezydenta Wrocławia są zapisy, które łamią obowiązujące w Polsce prawo. Umieszczony w Regulaminie zapis o czynnym prawie wyborczym do Wrocławskiej Rady Kultury o konieczności spełnienia wymogu pełnoletniości są niedopuszczalną dyskryminacją ze względu na wiek, działaniem bez podstawy prawnej, wykluczaniem części społeczeństwa. Kolejnym przykładem łamania prawa, tym razem, naruszeniem autonomii instytucji kultury jest umieszczenie w Zarządzeniu Prezydenta regulacji dotyczących imprezy – Wrocławskiego Kongresu Kultury – organizowanej przez odrębny podmiot prawny.” – wymienia Alina Czyżewska.
Czy poświęcenie mieszkańców Wrocławia – prawie dwuletniej darmowej pracy, zaangażowanie pracowników instytucji kultury oraz urzędników miejskich przyniosło skutek? Powstała Rada, powołana bez żadnego trybu. Strona społeczna wykazała się zaangażowaniem i ciężką pracą. Druga strona – dyrektor Departamentu Spraw Społecznych Bartłomiej Świerczewski i prezydent Wrocławia Jacek Sutryk wraz ze swoimi przedstawicielami – wykazali się brakiem znajomości prawa i swoich kompetencji. Zadziwiająca w całym procesie jest również nieobecność Wydziału Kultury – jednostki Urzędu Miasta, która w założeniu powinna wykonywać cele Wrocławskiej Rady Kultury, zapisane w Zarządzeniu Prezydenta w jej sprawie.
Organizacja Wrocławskiego Kongresu Kultury na pewnym etapie stała się priorytetem we Wrocławiu, w proces włączyła się SKW z zapleczem medialnym i osobowym. Grupa Kultura pracowała w zespołach roboczych na każdym etapie jego przygotowań. Okazuje się, że wykonana przez nich praca i jej wyniki nie znajdują możliwości prawnego zaistnienia. Wybory do Rady naruszają normy konstytucyjne, a ona sama działa bez podstawy prawnej – jest to wynik braku przygotowania i nieprzemyślenia celu procesu uspołeczniania kultury przed Urząd Miasta.
Po co prezydentowi Wrocławia partycypacja? Ze wspomnianej wcześniej ewaluacji procesu uspołeczniania kultury wynika, że jego uczestnicy po stronie społecznej byli sfrustrowani uznaniowym charakterem działań Urzędu Miasta dotyczących wrocławskiej kultury, brakiem transparentności działań władzy przy ewaluacji i wyborze dyrektorów instytucji kultury, a także warunkami współprac publiczno-prywatnych, które miasto finansuje. Wolę zmiany sposobu zarządzania kulturą na początku procesu partycypacji deklarowali także, a może przede wszystkim prezydent Jacek Sutryk i dyrektor Departamentu Spraw Społecznych Bartłomiej Świerczewski. Skoro przedstawiciele urzędu również zauważają potrzebę zmian w zarządzaniu kulturą, to być może lepszym rozwiązaniem byłoby zastanowienie się, co konkretnie nie działa? Rozwiązaniem nie jest powoływanie kolejnego tworu bez żadnego trybu. Wrocławska Rada Kultury jest organem pozornym, na który finalnie może zostać zrzucona odpowiedzialność za brak poprawy działania kultury w mieście. Członkowie Rady natomiast, a przede wszystkim ci ludzie, którzy zostali wybrani w „wyborach powszechnych”, nie będą mogli spełnić oczekiwań środowiska, ponieważ nie mają żadnej sprawczości.
Wywołanie pewnego wrażenia i rozbudzania nadziei, które nie mogą zostać spełnione, jest działaniem szkodliwym. Następnym razem obywatele mogą odmówić wzięcia udziału w procesie uspołeczniania, ponieważ dotychczasowa praktyka (uspołecznianie polityki kulturalnej Wrocławia) pokazała, że wysiłek, który włożyli poszedł na marne. Takie działania wrocławskich urzędników zniechęcają mieszkańców do tworzenia dojrzałego społeczeństwa obywatelskiego. Być może partycypacji musi nauczyć się przede wszystkim urząd?
*Tekst jest kontynuacją artykułu Od DIy do DIT. Kształtowanie polityki kulturalnej miast, który ukazał się w #39 numerze magazynu Glissando poświęconemu zjawisku partycypacji.
Sprostowanie oraz polemika z powyższym tekstem